Вы здесь

Обзор типичных нарушений, допускаемых органами местного самоуправления при принятии уставов внутригородских муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы

I. Общие сведения

   Настоящий Обзор подготовлен отделом законодательства, регистрации уставов муниципальных образований и ведения регистров Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Москве и предназначен для глав муниципальных образований  и муниципальных служащих, занимающихся вопросами регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы. 
  Целью и задачей подготовки настоящего обзора является консультативное и методическое оказание помощи внутригородским муниципальным образованиям по вопросам государственной регистрации уставов муниципальных образований и указанных актов, что полагаем приведет к снижению количества отказов в государственной регистрации указанных муниципальных актов.
    Согласно части 6 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть:
1) противоречие устава или муниципального правового акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации;
2) нарушение установленного указанным Федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.
 
II. Типичные нарушения норм действующего законодательства, выявленные при государственной регистрации  муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы
 
    Следует отметить, что за текущий год значительно увеличилось количество муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав, в которых выявлены противоречия и несоответствия действующему законодательству. Обобщение практики регистрации муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы, позволило выявить типичные нарушения норм федерального законодательства. 
    В большинстве случаев  не соблюдаются нормы Федеральных законов от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», Бюджетного кодекса Российской Федерации, Законов города Москвы от 06.11.2002 № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве», от 22.10.2008 № 50 «О муниципальной службе в городе Москве», не учитываются изменения, вносимые в действующее законодательство.
 
Типичные нарушения:
1. Не соблюдаются положения Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. 
Так, некоторыми муниципальными образованиями в качестве одной из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления предусмотрен сход граждан, что противоречит  статье 25 вышеуказанного Федерального закона,  в соответствии с которой сход граждан предусмотрен только для муниципальных образований, имеющих статус поселений.
 
2. В соответствии с частью 1 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уставом муниципального образования должны определяться основания и порядок прекращения полномочий руководителя муниципального образования, депутатов муниципального Собрания, руководителя муниципалитета, которые установлены вышеуказанным Федеральным законом исчерпывающим образом.
Однако, в представляемых на регистрацию муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы (в новых редакциях статей уставов), основания и порядок прекращения полномочий указанных лиц указываются в не полном объеме, содержат отсылочную норму. 
 
3. Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определена система муниципальных правовых актов, в том числе муниципальные правовые акты должностных лиц муниципальных образований.
В ряде случаев, при определении организационно-правового статуса руководителя муниципального образования, руководителя муниципалитета, определении перечня муниципальных правовых актов, в положениях статей уставов, неверно определяются правовые акты, издаваемые должностными лицами органов местного самоуправления, что противоречит указанному Федеральному закону.
 
4. Зачастую в муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы закреплена норма, в соответствии с которой  в качестве учредительного документа муниципалитета является Положение о муниципалитете, что противоречит  части 2 статьи 41 Федерального закона от 06.10.2003№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации».
Согласно нормам указанного Федерального закона местная администрация как юридическое лицо действует на основании общих для организаций данного вида положений в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации применительно к учреждениям.
Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.
 
5. В некоторых муниципальных правовых актах выявлены нарушения  требований  части 1.1. статьи 35 и пункта 2 части 6.1. статьи 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которыми Руководитель муниципалитета представляет муниципальному Собранию ежегодный отчет не только о деятельности муниципалитета, но и о результатах собственной деятельности. 
 
6. В ряде случаев, в муниципальных правовых актах неправомерно расширяется круг субъектов, на который распространяется  обязанность по передаче ценных бумаг, акций в доверительное управление, что противоречит части 2.1. статьи 14 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
 
7. В некоторых муниципальных правовых актах выявлены несоответствия пункту 9 части 1 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», в соответствии с которой, порядок внесения изменений и дополнений в Устав муниципального образования должен определяться уставом муниципального образования. 
 
8. В некоторых случаях, муниципальными правовыми актами к доходам местного бюджета муниципального образования отнесены только добровольные пожертвования граждан.  Однако, часть 1 статьи 55 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления  Российской Федерации» не конкретизирует лиц (физические, юридические) осуществляющих добровольные пожертвования, относящиеся к собственным доходам местных бюджетов. 
 
9. Не устанавливаются гарантии осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования. В частности, уставы либо не содержат положений, определяющих гарантии указанных лиц, либо изменения, вносимые в устав в этой части, содержат  отсылочную норму, что противоречит части 5.1. статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», согласно которой гарантии осуществления полномочий депутата органа местного самоуправления должны устанавливаться уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
 
10. На государственную регистрацию поступают муниципальные правовые акты, противоречащие требованиям статьи 303 Трудового Кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой органы местного самоуправления регистрируют трудовые договоры, заключаемые работодателями – физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями, с работниками. Однако, некоторые муниципальные правовые акты не конкретизируют указанную норму, из смысла которой следует, что органы местного самоуправления регистрируют трудовые договоры, заключаемые работодателями – физическими лицами, что противоречит действующему законодательству.
 
11. В некоторых муниципальных правовых актах при внесении изменений в уставы не учитывается норма Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», в соответствии с которой определен минимальный срок осуществления полномочий главой местной администрации (контракт с главой местной администрации заключается на срок не менее чем на два года) по результатам конкурса на замещение указанной должности. 
 
12. В отдельных случаях, в муниципальных правовых актах закрепляется норма, в соответствии с которой к субъектам отношений в сфере поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения относятся только граждане Российской Федерации, что противоречит Федеральному закону  от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», которым устанавливается также право иностранных граждан на поступление, прохождение, прекращение муниципальной службы, в установленных законодательством случаях.
 
13. Выявлены противоречия Бюджетному кодексу Российской Федерации. Так, некоторыми муниципальными правовыми актами определено, что порядок ведения реестра расходных обязательств муниципального образования устанавливается правовым актом муниципалитета, что противоречит статье 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статье 4 Закона города Москвы от 06.11.2002 № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве». 
          
14. В ряде муниципальных правовых актов неверно классифицированы полномочия представительного органа по решению вопросов местного значения и полномочия, отнесенные к его исключительной компетенции.
 
   Необходимо отметить, что некоторые муниципальные правовые акты принимаются без учета последних изменений Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о порядке принятия муниципального правового акта о внесении изменений в устав. 
      В частности:
-  в некоторых муниципальных правовых актах закреплено, что одновременно с проектом решения муниципального Собрания о внесении изменений в Устав публикуется (обнародуется) порядок участия граждан в обсуждении названного документа (порядок проведения публичных слушаний) во всех случаях без исключений. Однако, указанный Федеральный закон не предусматривает официального опубликования (обнародования) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.
 
- в ряде случаев, в новых редакциях положений уставов закреплено заблаговременное (за месяц) оповещение жителей муниципального образования о дате, времени и месте проведения публичных слушаний во всех случаях без исключений. 
Однако, в статью 28 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внесены изменения, в связи с которыми на публичные слушания не выносятся вопросы, касающиеся внесения изменений и дополнений в устав исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, на территории города Москвы - законами города Москвы, где перечень вопросов местного значения в соответствии с вышеуказанным Федеральным законом, определен Законом города Москвы от 06.11.2002 № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве».
 
III. Нарушение установленного  порядка принятия муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав
 
    Отделом проведен анализ наиболее часто встречающихся ошибок и оснований нарушения действующего законодательства при регистрации уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы  муниципальных образований, которые, на наш взгляд, в том числе обусловлены следующими факторами:
- не соблюдаются требования, установленные Федеральными законами от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливающие порядок принятия и сроки опубликования и представления необходимых для государственной регистрации сведений; 
- органами местного самоуправления (их должностными лицами) не учитываются новеллы федерального законодательства, касающиеся процессуального порядка принятия муниципальных правовых актов, особенности их применения при государственной регистрации уставов, муниципальных правовых актов.
 
    Анализ типичных нарушений, допускаемых органами местного самоуправления обозначил ряд проблемных аспектов, которые могут быть вызваны, в том числе недостаточной регламентацией на федеральном уровне некоторых вопросов в указанной сфере отношений.
    Полагаем, что анализ типичных нарушений, выявленных регистрирующим органом, позволит в значительной мере предупредить и сократить количество типичных нарушений, связанных с нарушением порядка принятия устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав, установленного федеральным законодательством.
 
      Практика регистрации муниципальных актов показала, что в большинстве случаев допускаются нарушения по следующим основаниям:
1. Нарушения, допускаемые в связи с неопубликованием сведений, установленных действующим законодательством:
- не соблюдается требование статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой должны быть опубликованы - проект устава внутригородского муниципального образования, или проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. 
   Опубликование (обнародование) названного Положения о порядке учета предложений и участия граждан в обсуждении вышеуказанного проекта решения, утверждаемое решением представительного органа местного самоуправления призвано обеспечивать и реализовывать права граждан на участие в обсуждении проекта устава и проекта изменений в устав.        
     Тем самым, Федеральный закон закрепляет гарантии реализации прав граждан на участие в обсуждении принимаемого устава муниципального образования, муниципального правового акта. 
Вместе с тем, необходимо отметить, что в статью 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации внесены изменения, принятые Федеральным законом от 27.12.2009 № 365-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления», о чем подробно изложено в разделе II настоящего обзора и приложении № 2 к настоящему обзору;
     
- не опубликовываются сведения о проведении публичных слушаний, в  случаях,  предусмотренных Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», что противоречит  части 4 статьи 28 указанного Федерального закона. В соответствии с указанной статьей устав муниципального образования и (или) нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования определяют порядок организации и проведения публичных слушаний, который должен предусматривать, в том числе заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования. Публичные слушания не проводятся в случаях, изложенных в разделе II настоящего обзора и приложении № 2 к настоящему обзору. 
 
- не представляются в регистрирующий орган сведения об опубликовании результатов проведения публичных слушаний, что является нарушением статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», части 4 статьи 28 Федерального закона  от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с нормами указанных Федеральных законов представительный орган муниципального образования обязан опубликовать (обнародовать) результаты публичных слушаний, направить результаты публичных слушаний главе муниципального образования, который представит их в регистрирующий орган.
 
2. Нарушения, допускаемые в связи с несоблюдением сроков, установленных федеральным законодательством:
- не соблюдается требование статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,  согласно которой  проект устава внутригородского муниципального образования или проект муниципального правового акта, Положение о порядке учета предложений  и участия граждан в обсуждении указанных проектов должны быть опубликованы не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений в устав муниципального образования.
 
-  нарушается требование Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» в части соблюдения сроков представления комплекта документов в регистрирующий орган, в соответствии со статьей 3 указанного Федерального закона Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт направляются главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня их принятия.
Тем самым, установлен императивный срок исполнения указанной обязанности для главы муниципального образования;
 
- несвоевременно представляются сведения об официальном опубликовании (обнародовании) устава муниципального образования, муниципального правового акта после государственной регистрации для включения указанных сведений в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Статьей 5 Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» установлена обязанность Руководителя муниципального образования в 10-дневный срок направить в регистрирующий орган сведения об официальном опубликовании (обнародовании) устава муниципального образования, муниципального правового акта. 
 
IV. ИНЫЕ НАРУШЕНИЯ, ДОПУСКАЕМЫЕ ПРИ ПОДГОТОВКЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В УСТАВЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
 
4.1. Не соблюдаются требования к оформлению документов, представленных на государственную регистрацию, установленные статьей 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». 
     В соответствии с установленными требованиями муниципальные правовые акты должны быть пронумерованы и прошиты, скреплены печатью представительного органа муниципального образования и подписью руководителя муниципального образования.   
       В ряде случаев, на государственную регистрацию не представляется Оригинал устава муниципального образования (принятый, решением представительного органа муниципального образования в 2003 г.), на который в соответствии с Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 26.08.2005 № 147 «Об организации работы по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований» в случае государственной регистрации новой редакции устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав ставится штамп о государственной регистрации. 
      В ряде случаев документы представляются в единственном экземпляре, что является нарушением норм статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». В данном случае в соответствии с названным Приказом Министерства юстиции Российской Федерации устав, муниципальные правовые акты могут быть оставлены без рассмотрения. 
 
  4.2. Необходимо отметить, что в  подавляющем большинстве случаев имеет место нарушение правил юридической техники. 
        Неверно указываются: реквизиты нормативных правовых актов, ссылки на положения статей устава, наименование регистрирующего органа, отсутствуют ссылки на конкретные нормативные правовые акты, в случае осуществления ими прямого и (или) специального регулирования в той или иной сфере законодательства. Имеет место дублирование некоторых положений устава, нелогичная нумерация статей устава, ссылка на несуществующие положения устава. 
      Допускаются лингвистические, в том числе пунктуационные ошибки, в ряде случаев несогласованны окончания. Не соблюдается требование правил юридической техники, предусматривающее логичность и последовательность изложения положений, закрепленных в уставе.
 

 

Яндекс.Метрика

 

-->
Нашли ошибку на сайте? Выделите ее и нажмите Ctrl + Enter
Будет отправлен следующий текст:
Можете добавить свой комментарий (не обязательно).